Позиция РСПП по проектам Федеральных законов «О специальной оценке условий труда»

Позиция Российского союза промышленников и предпринимателей
по проектам Федеральных законов «О специальной оценке условий труда» и
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда»,
подготовленных Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации

1. Представленные проект федерального закона «О специальной оценке условий труда» (далее Законопроект) и связанный с ним законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда» (далее Законопроект-спутник, совместно Законопроекты) направлены на замещение существующего механизма аттестации рабочих мест процедурой специальной оценки условий труда (далее СОУТ), обеспечивающей переход от предоставления льгот по формальному «списочному» принципу к их предоставлению в зависимости от условий труда на конкретном рабочем месте. Предполагается, что указанная процедура должна сохранить преемственность с существующей системой норм и правил в области оценки условий труда и предоставления в связи с ними гарантий и компенсаций, одновременно устранив свойственные ей проблемы.

2. РСПП в целом поддерживает формирование нормативных документов по переходу от компенсационной, затратной модели управления охраной труда к современной системе управления профессиональными рисками и отмечает позитивный характер предлагаемых Законопроектов, в целом направленных на решение поставленных задач. Вместе с тем Законопроекты имеют ряд недостатков концептуального, технического и юридического характера. В частности, в них содержатся ссылки на еще неразработанные документы, методики и процедуры; по ряду понятий определения входят в противоречие с действующим законодательством либо отсутствуют. Подобная неопределенность может повлечь за собой значительные сложности в обеспечении преследуемых предложенными Законопроектами задач, создание правового вакуума в отношении целого ряда условий труда и правовых коллизий, что может явиться причиной широкого спектра трудовых споров.

3. Предлагаемая процедура СОУТ достаточно сложна и ресурсоемка.

Законопроект предполагает первичную идентификацию вредных и (или) опасных факторов производственной среды и трудового процесса на всех рабочих местах работодателя без учета специфических особенностей различных видов рабочих мест. РСПП считает целесообразным не распространять обязательное требование о проведении идентификации вредных и (или) опасных факторов на производства, по которым статистически не установлены случаи возникновения ущерба и вреда здоровью работников. На таких производствах РСПП предлагает внедрить механизм декларирования работодателем безопасности рабочих мест без проведения идентификации (а не при отсутствии идентифицированных вредных факторов, как предлагается в Законопроекте). На переходный период предлагаем необходимость проведения специальной оценки поставить в зависимость от наличия профессии в Списках 1, 2 и «малых» списках. В дальнейшем - опираться на статистические данные о профессиональной заболеваемости.

При осуществлении СОУТ Законопроект обязывает учитывать все возможные вредные и опасные факторы производственной среды и трудового процесса, тем самым фактически расширяя номенклатуру работ, попадающих под категорию вредных и опасных. По мнению РСПП критерии проведения специальной оценки должны в первую очередь быть направлены на выявление вредных факторов, способных вызвать у работника устойчивые признаки потери трудоспособности. С целью исключения проведения избыточных измерений четко определить в Законопроекте необходимость проведения исследований и измерений только таких факторов. Также РСПП считает необходимым провести гармонизацию нормативных значений вредных и опасных факторов со стандартами стран ОЭСР и ЕС.

4. Слабым местом существующей процедуры аттестации рабочих мест следует признать зависимость от экспертной оценки (как при выборе вредных производственных факторов, подлежащих оценке, так и при проведении самой оценки - выборе мест измерений, подборе подходящих норм и т.д.). В итоге на одном и том же рабочем месте можно обосновать как допустимые, так и вредные условия труда, не нарушая при этом каких-либо нормативных требований.

Предлагаемый Законопроект лишь усиливает зависимость конечного результата от мнения эксперта, вводя новый вид экспертной оценки - оценка эффективности применяемых на рабочем месте средств индивидуальной защиты. Учитывая, что от результатов СОУ'Г будут зависеть тарифы дополнительных страховых взносов, размеры компенсаций, объем санитарно-бытового и медицинского обеспечения, следует' ожидать появление конфликтов интересов и спорных ситуаций, в которых заинтересованные стороны (работник или его представитель, аккредитованная на С У ОТ организация, организация-работодатель, инспекция труда, Пенсионный фонд и т.д.) будут обосновывать принципиально разные экспертные оценки одного и того же фактора.

Представленные в Законопроекте нормы создают экономическую демотивацию работодателей оснащать работников самыми современными средствами индивидуальной защиты и тем самым снижать количество рабочих мест с вредными и опасными условиями труда.

РСПП считает необходимым внести изменения в Законопроект, указав, что сертифицированные в установленном порядке СИЗ гарантированно защищают работника по данному фактору (факторам) риска, предусмотрев возможность изменения класса условий труда в и соответственно перехода рабочего места в разряд «допустимых», что соответствует стандартам оценки в странах ОЭСР и ЕС.

5. Одной из ключевых проблем ныне действующей процедуры аттестации рабочих мест является прямая зависимость предоставления компенсаций за вредные условия труда (повышенный размер оплаты труда, дополнительный отпуск, сокращенный рабочий день) по «пакетному принципу» от наличия на рабочем месте вредных условий труда (норма, введенная Постановлением Правительства РФ от 20.11.2008 № 870).

Однако при этом никак не учитывается связь условий труда со статистикой заболеваемости работников - как профессиональной, так и профессионально-обусловленной и обтцей, а также периодом дожития. В настоящее время на более чем 26 миллионов рабочих мест с вредными условиями труда в стране регистрируется 6-7 тысяч профессиональных заболеваний, что составляет менее 0,03 %, т.е. из ста работников с вредными условиями труда не более чем у одного в течение всего трудового стажа развивается профзаболевание. Таким образом, даже если условия труда работника классифицируются как «вредные», это далеко не всегда означает, что у работника значимо повышается риск развития профессионального заболевания.

В Законопроекте предусмотрена аналогичная зависимость компенсаций от результатов СОУТ. По данным Минтруда, численность работников, занятых во вредных условиях труда в базовых отраслях экономики, составляет более 30% (по другим оценкам - до 50-60%). Фактически это означает, что по действующему законодательству не менее чем на 30% рабочих мест в стране должны быть установлены все виды компенсаций. В случае полной реализации данной меры нагрузка на бизнес существенно возрастает. По независимой оценке, в целом все виды компенсаций увеличивают нагрузку на фонд оплаты труда на 1.7%. В связи с этим РСПП поддерживает предложение Министерства труда и социальной защиты дифференцировать минимальные критерии предоставления различных видов компенсаций за вредные условия труда. Этот же принцип необходимо отразить в новой редакции части 2 статьи 219 Трудового кодекса РФ, предлагаемой в Законопроекте-спутнике. Вместе с тем, РСПП считает необоснованным и не соответствующим общей концепции трудового законодательства введение нового понятия «рекомендуемых базовых размеров» компенсаций, не определяя их соотношение с минимальными размерами таких компенсаций, уже установленными действующим законодательством. По мнению РСПП достаточно определенных в действующем законодательстве минимальных критериев, а установление конкретных размеров компенсаций сохранить в плоскости договорного регулирования на уровне отрасли и (или) предприятия.

6. РСПП неоднократно ставил вопрос о необходимости реформирования института досрочных пенсий по условиям труда и не поддерживал увязку дополнительного тарифа страховых взносов со «списками», как не создающую стимулов для улучшения работодателями условий труда на вредных и опасных производствах.

РСПП считает предложенную модель перехода от плоской шкалы уплаты дополнительных взносов на цели формирования досрочных пенсий работникам, занятым на работах с вредными и опасными условиями труда, к модели, когда размер дополнительных взносов дифференцирован в зависимости от классов условий труда, более обоснованной. Вместе с тем, расчеты показывают, что предлагаемые дифференцированные по классам условий труда ставки взносов в ПФР, предложенные к принятию в 2014 году, позволяют обеспечить объем поступлений денежных средств в ПФР на уровне прогнозных показателей, заложенных в бюджет ПФР на 2014, 2015 и 2016 годы исходя из плоской шкалы дополнительных взносов, предусмотренной действующим законодательством (Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования»).

В то же время, является совершенно недопустимой предлагаемая Минтрудом России фиксация в Законопроекте-спутнике позиций, увеличивающих финансовую нагрузку на бизнес в 2015 и 2016 годах за счет увеличения дополнительных тарифов по сравнению с предложенными на 2014 год.

Помимо этого, в представленной редакции Законопроект-спутник сформулирован так, что дифференцированные по классам условий труда взносы на формирование досрочных пенсий являются дополнительными к уже установленным в действующем законодательстве взносам в зависимости от «списков». Такая ситуация является совершенно недопустимой, поскольку фактически в 2 раза увеличивает нагрузку на бизнес по этой составляющей обязательных платежей в ПФР.

Также РСПП отмечает, что предложенные параметры специальной оценки условий труда приведут росту количества работников, условия труда которых по результатам СОУТ будут классифицироваться как «вредные», по сравнению с количеством работников, пенсионные льготы которых установлены «списками». Соответственно, расширится круг работников, за которых работодатели будут обязаны уплачивать дополнительные страховые взносы, которые не предполагается направлять на соответствующие выплаты досрочных пенсий. Кроме того в настоящее время аттестация рабочих мест по условиям труда проведена на 6% рабочих мест (данные Роструда о результатах аттестации рабочих мест за период с 4 квартала 2008 г. по 1 января 2012 г.), что сделает практически невозможным для большинства предприятий перечисление дополнительных взносов в зависимости от класса условий труда с 2014 года.

Не отражены также другие параметры, которые могут привести к правовой неопределенности. Например, не определен порядок формирования негосударственной пенсии в связи с работой во вредных и (или) опасных условиях труда работнику, если он работал у нескольких работодателей, имеющих разные пенсионные программы, в условиях, когда предлагается применение только схем коллективного пенсионного страхования. РСПП считает необходимым пересмотреть предусмотренные Законопроектом-спутником размеры дополнительных тарифов страховых взносов с целью исключения роста отчислений с фонда оплаты труда работников, занятых на работах с вредными и опасными условиями труда, в 2015 и 2016 годах по сравнению с уровнем 2014 года; сохранить возможность уплаты дополнительных страховых взносов в зависимости от принадлежности к «спискам» на переходный период для проведения работодателями специальной оценки условий труда; как уже указывалось выше провести гармонизацию вредных и опасных факторов и их предельных значений с европейским законодательством с целью не увеличения количества работников, за которых работодатели будут отчислять дополнительные страховые взносы по сравнению с существующими условиями.

7. Законопроект-спутник предусматривает нормы формирования негосударственных пенсионных систем. По мнению РСПП необходима дальнейшая детальная проработка предлагаемых нововведений с выделением данной темы в отдельный закон, исключив ее из рассматриваемого Законопроекта-спутника.

8. Представленный Законопроект также вводит ряд дополнительных требований и процедур, в частности устанавливает дополнительные требования к передаваемым данным во вновь создаваемую информационную систему учета результатов СОУТ, сертификации экспертов, страхованию ответственности организации, проводящей СОУТ, что фактически увеличивает затраты работодателя на проведение специальной оценки условий труда в сравнении с действующей в настоящее время процедурой аттестации рабочих мест.

В заключении Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия на проект приказа Минтруда России «О внесении изменений в Порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, утвержденный приказом Минздравсоцразвития России от 26 апреля 2011 года № 342н» (далее заключение Минэкономразвития России) проводится расчет расходов на аттестацию рабочих мест, который в первом приближении можно применить и для СОУТ. По результатам расчетов Минэкономразвития делает вывод, что средние совокупные расходы на аттестацию рабочих мест для организаций-работодателей составят 22 446 623,14 тыс. руб. в год. при этом средние затраты времени работников организации-работодателя должны составлять 718 чел.-час. - это около 90 рабочих дней или примерно 4 месяца работы одного высококвалифицированного специалиста организации. Неясно, каким образом, учитывая нынешнее количество аттестующих организаций и их примерную общую производительность, предполагается добиваться полноты охвата всех рабочих мест в стране. Учитывая, что аттестация в настоящее время проведена лишь на 6 % рабочих мест, при этом в стране действует около 800 аттестующих организаций, для реализации СОУТ в полном объеме необходимо создание дополнительно как минимум нескольких тысяч организаций по проведению СОУТ, с закупкой соответствующих приборов и оборудования, обучением экспертов и проведением аккредитации. Следует также отметить, что стоимость СОУТ, как и нынешней аттестации рабочих мест, нелинейно зависит от количества рабочих мест в организации. Иначе говоря, удельная стоимость СОУТ одного рабочего места в организации из 10 человек будет радикально выше, чем в организации из 500 человек. С этим связано практически полное игнорирование аттестации рабочих мест со стороны малого бизнеса. Вероятнее всего, аналогичная судьба ожидает и СОУТ, которая станет, таким образом, еще одним рычагом давления контролирующих органов на малый бизнес.

РСПП считает необходимым предусмотреть исключение требования к аккредитованной организации по страхованию гражданской ответственности, сокращение объема информации, передаваемого в информационную систему учета результатов специальной оценки условий труда, а также исключение процедуры сертификации экспертов, обозначив требования к экспертам в рамках процедуры аккредитации организации на проведение СОУТ, сохранив уведомительный характер такой аккредитации, а также предоставить возможность организациям самостоятельно проводить специальную оценку условий труда при определенных условиях. С учетом того, что специальная оценка условий труда будет носить обязательный характер, РСПП считает целесообразным рассмотреть вопрос тарифного регулирования для аккредитованных на СОУТ организаций. 8. Считаем, что повышению эффективности оценки условий труда не будет способствовать и предлагаемые изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 143 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное, Российский союз промышленников и предпринимателей полагает, что представленные Минтрудом России Законопроекты требуют существенной доработки.