Позиция РСПП по основным направлениям реализации политики экологического регулирования

1. О регулировании выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух

В настоящее время в системе управления охраной атмосферного воздуха от загрязнения наблюдаются значительные дисбалансы, результатом которых становится повышение неопределенности, препятствующей принятию административных, хозяйственных и инвестиционных решений, планированию развития компаний и реализации их текущих проектов.

Так, несмотря на установленные на 1 ноября 2020 года сроки завершения мероприятий по утверждению перечней квотируемых объектов, перечней компенсационных мероприятий и принятию квот выбросов[1], соответствующие решения до настоящего момента не приняты. Системная коммуникация по вопросам подготовки материалов, обосновывающих соответствующие решения (в том числе сводным расчетам загрязнения атмосферного воздуха и оценке рисков для здоровья человека) с предприятиями, ведущими свою деятельность на территориях проведения эксперимента по квотированию, не организована – компании располагают лишь обрывочной информацией, полученной в результате инициативного взаимодействия с органами власти, участвующими в реализации эксперимента, и организациями, привлеченными к проведению указанных расчетов.

Исходя из имеющейся в РСПП информации, перечни загрязняющих веществ, в отношении которых планируется устанавливать квоты выбросов, представляются непропорциональными и не отвечающими задачам охраны окружающей среды и/или здоровья человека. При наличии открытой информации о наблюдаемом уровне загрязнения атмосферного воздуха в городах – участниках эксперимента[2], согласно которым в целом ряде таких городов уровень загрязнения оценивается как «низкий», а в городах с «повышенным» или «высоким» уровнем загрязнения устойчивые превышения наблюдаются по ограниченному числу ингредиентов (от 3 до 5), требования о снижении объемов выбросов в форме установления квот предполагается распространить на десятки загрязняющих веществ – от 13 веществ в городе Медногорске[3] до 36 – в городе Челябинске[4].

Описанная неопределенность не позволяет эффективно планировать текущую и инвестиционную деятельность промпредприятий, в частности, разрабатывать программы повышения экологической эффективности, необходимые для подачи заявки на получение комплексного экологического разрешения. С учетом объективных ограничений, связанных с продолжительностью инвестиционного цикла промышленных предприятий (от 5 до 10 лет), представляется очевидным, что в оставшиеся до завершения эксперимента по квотированию 3,5 года никакие значимые дополнительные меры по снижению объемов выбросов загрязняющих веществ, помимо уже включенных в комплексные планы мероприятий по снижению вредных выбросов в атмосферный воздух в крупных промышленных центрах и инвестиционные программы компаний, не могут быть реализованы.

В результате единственными доступными опциями по выполнению требований закона на коротком горизонте остаются принятие на себя обязательств по финансированию «компенсационных мероприятий» на территории городов присутствия или сокращение объемов производства в целях фактического достижения квот выбросов.

Такое положение дел нельзя признать удовлетворительным и в этих условиях не могут быть поддержаны высказываемые на разных уровнях предложения о расширении числа городов, в отношении которых должны применяться требования о безусловном сокращении объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и инструментарий ограничения выбросов в форме квотирования. Соответствующие решения должны обсуждаться только по завершении федерального проекта «Чистый воздух» и эксперимента по квотированию выбросов (2024 г.), анализа и широкого публичного обсуждения достигнутых в их рамках результатов.

Наряду с этим, РСПП отмечает, что органами власти оставлено без внимания обращение Союза в адрес Председателя Правительства РФ М.В. Мишустина[5] по вопросу о необходимости признания утратившим силу приказа Минприроды России от 28 января 2021 г. № 59 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного атмосферному воздуху как компоненту природной среды».

Указанной методикой созданы условия для предъявления надзорными органами финансовых претензий хозяйствующим субъектам, оцениваемых в миллиарды и десятки миллиардов рублей в годовом выражении, в связи с событием, ни факт наступления которого, ни тем более последствия которого не представляется возможным установить – нанесением мнимого «вреда атмосферному воздуху».

Аналоги предложенного методикой подхода отсутствуют в международной практике, а ее содержание базируется на подмене понятий – за факт причинения вреда, который согласно требованиям закона должен быть подтвержден натурно и оценен исходя из задачи восстановления нарушенной природной среды, выдается совершение административного правонарушения, выразившегося в несоблюдении установленных нормативов выбросов. Это правонарушение не только не означает нанесения вреда чему бы то ни было, но и уже сегодня влечет за собой наложение на хозяйствующих субъектов двух видов санкций – в форме привлечения к административной ответственности, вплоть до приостановления деятельности, и путем применения повышающих коэффициентов 25 и 100 к плате за сверхнормативное воздействие на окружающую среду.

Следствием предложенной трактовки понятия «вреда», не соответствующей нормам законодательства, станет то, что требования о возмещении «вреда атмосферному воздуху» будут предъявляться вне всякой связи с последствиями совершенного административного правонарушения. Например, в случае истечения срока действия разрешения на выбросы, «вредом» может быть объявлен весь объем эмиссий предприятия, совершенных в период отсутствия разрешения – в том числе и в случае, когда этот объем никак не изменился или даже был ниже того уровня, который в период действия разрешения считался допустимым. В сопоставимых цифрах соответствующее решение приведет к тому, что вместо взыскания платы за сверхнормативное воздействие на окружающую среду с коэффициентом 100 предприятию будут предъявлены финансовые претензии с эффективным коэффициентом 2.300 - для выбросов диоксида серы, коэффициентом 3.000 – для оксида углерода, коэффициентами от 3.300 до 8.800 – для выбросов пыли в зависимости от ее типа. В пересчете на крупные промышленные предприятия требуемая выплата окажется эквивалентна сумме от нескольких миллионов до нескольких десятков миллионов рублей в день.

В нарушение норм Гражданского кодекса РФ требования о возмещении «вреда атмосферному воздуху», согласно принятой методике, оказывается возможным предъявить и в случае правомерных действий компании-природопользователя, в частности, в связи с осуществлением выбросов на уровне, установленном разрешением на временные выбросы. Объемы выбросов в этом случае заведомо не соответствуют допустимым нормативам, поскольку определяются на переходный период с тем, чтобы позволить предприятию продолжить работу в течение времени, необходимого для его модернизации.

Подход, одновременно допускающий возможность согласовать превышение нормативов допустимых выбросов на период реконструкции предприятия и вместе с тем позволяющий изъять у компаний средства, необходимые для запланированной модернизации, не отвечает задачам охраны окружающей среды и очевидным образом исключает возможность достижения целей, поставленных в указах Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».

Тем самым, задачи охраны окружающей среды методика подменяет исключительно фискальными целями. При этом в условиях, когда проигнорирована сама необходимость объективного доказывания наличия вреда и обоснования его размера, природопользователи объективно лишаются права на эффективную защиту собственных интересов.

Учитывая изложенное, РСПП считает необходимым повторно поставить вопрос о приостановке действия приказа Минприроды России от 28 января 2021 г. № 59 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного атмосферному воздуху как компоненту природной среды».

В качестве позитивного опыта взаимодействия РСПП с Минприроды России следует отметить работу по верификации методик расчета выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух от стационарных источников. В настоящее время утвержден приказ Минприроды России от 22 апреля 2021 г. № 277 «О внесении изменений в приказ Минприроды России от 31 июля 2018 г. № 341 «Об утверждении порядка формирования и ведения перечня методик расчета выбросов вредных (загрязняющих) веществ) в атмосферный воздух стационарными источниками», совместно с Минприроды России, Росприроднадзором сформирован первый пакет основных методик для применения промышленными предприятиями. Всего ожидается в июне 2021 г. формирование Перечня Минприроды России из 120 ключевых методик. Критически важным для промышленных компаний является завершение Минприроды России до конца июня 2021 г. формирования указанного перечня методик.  В случае не включения методик в перечень Минприроды России в срок до 30 июня 2021 г., необходимо внести изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2020 г. № 440 "О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 году", предусмотрев применение методик расчета выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарных источников до 31.12.2021 г).

Вместе с тем, представляется необходимым подготовить дополнительные изменения в природоохранное законодательство, касающиеся уточнения требований об оборудовании источников выбросов загрязняющих веществ автоматическими средствами измерения, что позволит рационализировать затраты промышленности на соответствующие мероприятия без потери эффективности обеспечиваемого с использованием таких средств мониторинга.

При разработке мероприятий по созданию систем автоматического контроля компании столкнулись с необходимостью оснащения оборудованием мелких источников выбросов, что не несет никакого природоохранного значения, создает громоздкую систему контроля и увеличивает стоимость организации системы автоматического контроля выбросов, как минимум, в несколько раз. Так, оснащение системами автоматического контроля в течение 4 лет не менее 10.000 источников выбросов (3.000 предприятий I категории минимум по 3 - 4 источника) потребует от предприятий затрат в размере 300 млрд.руб., половина из которых могла бы быть израсходована непосредственно на природоохранные мероприятия без снижения эффективности мониторинга.

Кроме того, требует дополнительного изучения вопрос наличия сертифицированных отечественных средств (приборов) автоматического контроля и аттестованных методик измерений, допущенных к применению в РФ.

Международный опыт подтверждает, что организация автоматического контроля за мелкими источниками выбросов не является самоцелью. Например, немецкое техническое руководство по качеству воздуха (TA Luft) предусматривает гибкий подход, согласно которому:

• значимым и однозначно подлежащим оснащению признается источник выбросов, вклад которого в совокупный выброс предприятия составляет 20% и более;
• не требуется оборудовать средствами автоматического контроля источники, вклад которых в годовой выброс составляет менее 10% от совокупного выброса предприятия, или которые осуществляют выбросы не более 500 часов в год;
• если компонентные характеристики отходящих газов стабильны, то непрерывные измерения могут осуществляться только в отношении основного компонента. По остальным веществам можно отказаться от непрерывных измерений, если по результатам иных исследований может быть установлено, что нормативы эмиссий будут соблюдены.

Принимая во внимание особенности российского природоохранного регулирования и правоприменительной практики, оптимальным путем решения вышеупомянутой задачи представляется включение в нормативные правовые акты положений об отсутствии необходимости оборудовать автоматическими средствами измерений источники, вклад которых в годовой выброс составляет менее 10% от совокупных эмиссий предприятия.

Кроме того, предприятия 1 категории по уровню негативного воздействия на окружающую среду обязаны устанавливать автоматические системы контроля выбросов по всем загрязняющим веществам. При этом горнодобывающие предприятия обычно находятся на значительном удалении от населенных пунктов, вследствие чего контролировать все показатели нецелесообразно и затратно для предприятий.  Необходимо смягчить требования по установке автоматических систем контроля выбросов для удаленных предприятий.

Также Правительству РФ, Минприроды России, Минпромторгу России целесообразно принять решение об использовании на территории Российской Федерации топливной присадки к углеводородным топливам (бензина, дизельного топлива, а также мазута) серии «Гринбустер», производимой Российской научно-производственной группой "ИнОЙЛ", вошедшей в 2019 г. в список инновационных разработок Президентской программы. Топливная присадка серии «Гринбустер» обладает широким комплексом потребительских и технических свойств, открывающих новые возможности для создания улучшенных видов товарного топлива, отвечающего самым жёстким техническим и экологическим требованиям, подтвержденными комплексными стендовыми испытаниями и долгосрочными полигонными и ходовыми исследованиями в ведущих российских профильных институтах, подтвердивших, что введение присадки не изменяет химический состав товарного топлива. Действие присадки оказывается непосредственно в момент окисления топлива, значительно интенсифицируя процесс горения, и, как следствие: до 20% снижается эксплуатационный расход топлива; до 40% сокращаются вредные выбросы  в окружающую среду; до 60% уменьшается дымность выхлопных газов; уменьшается образование нагара в камере сгорания двигателя; увеличивается срок его эксплуатации. Данные результаты обеспечены добавлением всего лишь 1 литра присадки на 20 тонн топлива.

2. О регулировании вопросов обращения с отходами производства и вторичными материальными ресурсами

В настоящее время в Российской Федерации около 6 млрд. тонн отходов представляют собой отходы V класса (практически неопасные отходы), в первую очередь вскрышные и вмещающие горные породы. Следует отметить, что в последние годы бизнес-сообществом совместно с Минприроды России ведется конструктивная работа по выведению вскрышных и вмещающих пород из состава отходов, расширение сферы их применения для восстановления нарушенных территорий, строительства инфраструктурных объектов и др.

В связи с этим необходимо ускорить принятие изменений в законодательство о недрах и в законодательство об обращении с отходами в целях максимально полного использования в народном хозяйстве вскрышных и вмещающих пород и отдельных отходов V класса (ЗШО, фосфогипс, отходы цветной и черной металлургии). Кроме того, требует, наконец, законодательного решения вопрос о вторичных материальных ресурсах (ВМР).

Вместе с тем, разработанный Минприроды России проект федерального закона о ВМР повторяет ошибки предыдущих версий законопроектов, связанных с реформированием Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89–ФЗ «Об отходах производства и потребления» (закон № 89-ФЗ). В имеющейся версии проекта закона о ВМР, как и в предыдущих его вариантах, нет четкого разделения между нормированием твердых коммунальных отходов (ТКО) и промышленных отходов, в результате чего нормы, которые должны упорядочивать регулирование обращения с коммунальными отходами распространяют свое действие и на промышленные отходы производства и потребления, что приведет к непроизводственным затратам бизнеса на лицензирование, необходимости получения разрешений и оформления документации, не имеющей никакого практического смысла.

Несмотря на многочисленные замечания бизнес-сообщества, в законопроекте не разрешена проблема определения понятия «отхода», как и каким образом собственник материалов и продуктов определяет момент образования отходов. Проектируемая статья 17.2 еще более запутывает регулирование, поскольку применимость того или иного вещества в качестве побочной продукции зависит не столько от компонентного состава и технологии сколько от полезности данного продукта и возможности его применения в качестве сырья и/или продукта.

Введение понятия «побочная продукция», а также способов ее обращения, хранения в части условий и сроков такого хранения, а также перехода продукции в отход по истечении 11 месяцев в законpе № 89-ФЗ тем более не уместно. Проектируемая статья 17.2 должна быть полностью исключена, как противоречащая нормам Гражданского кодекса РФ и Федеральному закону от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (закон № 184-ФЗ). Например, отход – «лом бетона» может быть представлен в многотонных глыбах, а может находиться в виде щебня, их компонентный состав идентичен, однако для строительства дорог может быть применен только второй продукт (щебень), при этом хранится и накапливаться он может и более 11 месяцев, не меняя своих свойств и не выделяя вредных веществ, даже при хранении навалом под открытым небом.

Требует разрешения юридическая коллизия с ответственностью за внесение платы за размещение отходов, поскольку так и не определено является ли образователь собственником отходов или нет. Более того, в законопроекте о ВМР местами проведена подмена понятий «вторичный материальный ресурс» и «вторичное сырье» (ВС), и если ВМР – это отход, то ВС не может относиться к отходам, регулируется уже в рамках закона № 184-ФЗ и отражается в технологических регламентах/картах конкретного предприятия.

Приведенное в законопроекте определение ВМР допускает множественные толкования, в результате непонятно почему, к примеру, такой товар, потерявший потребительские свойства, как холодильник, является ли ВМР сразу в момент его размещения на площадке сбора отходов или только после процесса разборки на отдельные компоненты (обработки отхода)? И что получится в процессе разбора - вновь еще одни ВМР или уже вторичное сырье? И как быть с материалами, которые, по сути, сразу являются вторичным сырьем и для них не нужно никаких дополнительных технологических процессов по выделению из них полезных компонентов, но при этом они подпадают под определение ВМР. Например, древесная стружка на лесопилке не является побочной продукцией, но при этом она может быть использована сразу в производстве цементно-стружечных плит. Чем она является для предприятия по выпуску плит? Утилизируемым отходом, вторичным материальным ресурсом или вторичным сырьем, нужно ли предприятию иметь лицензию на право работать с отходами, лимиты на образование/утилизацию, соответствовать каким-то новым документам стандартизации (справочникам)?

Все это очень важно для предприятий и в связи с ужесточающимися требованиями к расширенной ответственности производителя (РОП), при этом введение новых определений может фактически сделать неисполнимым РОП, поскольку возникнет путаница в терминах.

Положения проектируемой статьи 4 или полностью повторяют Гражданский кодекс РФ и не требует их включения в проект закона или же вводят противоречивые положения в части собственности на отходы и ВМР.

Проектируемая статья 5 закона № 89-ФЗ вводит ряд запретительных положений. Абзац первый этой статьи  наделяет Правительство РФ полномочиями по установлению перечня видов товаров, работ, производство, выполнение которых допускается только с использованием определенной доли ВМР в их составе. Поскольку происходит смешение понятий в части выпуска продукции и выполнения работ (оказания услуг), данное положение требует тщательной проработки. Например, по существующим санитарным нормам не допускается применение отходов при производстве упаковки для пищевых продуктов. Кроме того, в производстве используются, как правило, не вторичные материальные ресурсы как таковые, а вторичное сырье, которое не может иметь статус отхода. Если данная норма будет сохранена, то, по сути, вся промышленность должна будет лицензироваться по обращению с отходами, что недопустимо.

Следующие положение (абзац второй статьи 5 законопроекта) предусматривает новые полномочия по установлению видов продукции, производство и использование которых не допускается в случае, если в результате производства или потребления такой продукции образуются «неперерабатываемые или трудноперерабатываемые отходы». При этом в законопроекте нет определения и критериев отнесения отходов к трудно- и неперерабатываемым. Проектируемая статья 9 фактически вводит требование по лицензированию перевозки любых отходов, как ТКО, так и промышленных отходов, что недопустимо. В настоящее время существует лицензирование перевозки опасных грузов к коим относятся и отходы. Дополнительная лицензия - это новый административный барьер.

Введение статьи 17.1 ничем не обосновано, она является избыточной, поскольку, если в рамках законопроекта о ВМР - это отходы, то на них и так распространяются все требования к отходам и нет причины их устанавливать заново.

Глава 2-я законопроекта вводит большое количество избыточных требований и нововведений и, по сути, вмешивается в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. Указанные требования дублируют положения закона № 184-ФЗ и технических регламентов. Предлагается создать новую систему нормирования вторичного сырья и видов обращения с ним через систему добровольной или обязательной стандартизации. Формально справочник будет обязательным для применения, поскольку поименован в тексте законопроекта. Это может привести невозможности использованию ВМР и ВС в собственном производстве, если такой метод не будет указан в справочнике.

Следует также учитывать, что законопроект запрещает захоронение вторичных материальных ресурсов (допускается только утилизация путем использования для производства товаров / оказания услуг или путем получения вторичного сырья). В случае горнодобывающего предприятия, удаленного от населенных пунктов, передача таких ресурсов потребителям будет экономически нецелесообразна. В этом случае предприятия будут вынуждены скрывать их образование. В связи с этим предлагается предусмотреть в законопроекте особый режим регулирования для удаленных предприятий.

Таким образом, законопроектом вводятся новые административные барьеры и неопределённости, что в конечном итоге будет иметь большую коррупциогенную составляющую.

3. О регулировании вопросов ликвидации экологических последствий эксплуатации хозяйственных объектов

РСПП с декабря 2020 г. осуществлялось активное взаимодействие с Минприроды России по совершенствованию концепции и текста проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения исполнения собственниками объектов промышленной инфраструктуры обязанности по ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду эксплуатации отдельных объектов» (далее – законопроект). Данная работа ведется в соответствии с подпунктом «е» пункта 1 перечня поручений Президента РФ от 2 августа 2020 г. № Пр-1210.

В период с января по апрель 2021 г. руководством Минприроды России проведено более 20 очных рабочих встреч с представителями бизнес-сообщества, включая ряд совещаний у Министра А.А. Козлова. 23 апреля 2021 г. обновленная концепция была окончательно согласована на совещании у Министра.

В ходе указанной работы исключены положения в части внесудебного (административного) порядка определения обязанностей по возмещению вреда окружающей среде, устранены многократная оценка вреда окружающей среде и предъявление требований о его возмещении в ходе эксплуатации объекта вне зависимости от соблюдения нормативов допустимого воздействия на окружающую среду и иных условий экологических разрешений, размер финансового обеспечения ограничен планом мероприятий при выводе объекта из эксплуатации.

Вместе с тем, представленный Минприроды России 18 мая 2021 г. для повторного публичного обсуждения проект федерального закона в отдельных пунктах разошелся с согласованной концепцией. В частности, условием приобретения опасного производственного объекта указано наличие заключения федерального органа исполнительной власти о финансовой устойчивости нового собственника (в настоящее время применяется исключительно к соискателям мер государственной поддержки). Юридические лица и индивидуальные предприниматели для осуществления деятельности на опасных производственных объектах обязаны подтвердить соответствие комплексу законодательных требований и получить необходимые разрешительные документы, что предполагает существенные затраты на подготовку материалов, обучение персонала, страхование гражданской ответственности и служит подтверждением их добросовестности.

В связи с этим предлагается восстановить ранее согласованную схему контроля за переходом прав собственности на опасные производственные объекты: в случае отчуждения объекта более чем за 5 лет до истечения срока его безопасной эксплуатации, будущий владелец уведомляет Росприроднадзор о принятии обязательств по разработке плана мероприятий по ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду при выводе такого объекта из эксплуатации и предоставлении финансового обеспечения за 5 лет до истечения срока безопасной эксплуатации объекта. В свою очередь, Росприроднадзор получает право оспаривания сомнительных сделок.

Наряду с предложениями системного характера в новую статью 55.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» необходимо внести следующие уточнения:

• учитывая наличие перечней системообразующих организаций российской экономики, а также банков в рамках законодательства о закупках для обеспечения государственных и муниципальных нужд, предлагается взамен утверждения решением Правительства Российской Федерации нового перечня организаций для целей предоставления независимых гарантий и (или) заключения договоров поручительства предусмотреть отсылку к действующим перечням, что упростит введение подзаконных актов в части финансового обеспечения мероприятий по ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду эксплуатации объектов.
• помимо предусмотренного законопроектом исключения для реорганизации юридических лиц в форме преобразования к нему могут быть отнесены такие виды реорганизации как слияние и присоединение юридических лиц, что предотвратит появление нового административного барьера.

Законопроект предполагает подтверждение собственником объекта финансового обеспечения реализации плана мероприятий по ликвидации последствий эксплуатации объекта. В качестве одного из вариантов такого подтверждения предлагается рассмотреть страхование ответственности за нереализацию плана мероприятий по ликвидации негативных последствий. Это позволит снизить финансовую нагрузку на бизнес по сравнению с созданием резервов или получением независимой гарантии.

Предлагаемый порядок по ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду эксплуатации отдельных опасных производственных объектов негативно отразится на крупных «возрастных» промышленных предприятиях, которые зачастую одновременно являются и системообразующими. Данные предприятия столкнутся с существенной финансовой нагрузкой в связи с необходимостью предоставления финансового обеспечения планов по ликвидации последствий эксплуатации. Предлагается для таких предприятий предусмотреть в законопроекте возможность поэтапного представления финансового обеспечения с момента согласования планов по ликвидации последствий эксплуатации вплоть до достижения требуемой величины обеспечения.