Позиция РСПП «О мероприятиях по адаптации российской экономики к изменениям климата»
В 2015 г. в Париже прошла 21-я международная Конференция Сторон Рамочной конвенции ООН по изменению климата. На ней было принято Парижское соглашение, в соответствии с которым все страны-участницы должны объединить усилия для сокращения выбросов парниковых газов, чтобы не допустить роста среднемировой температуры более чем на 20C по сравнению с доиндустриальным уровнем и стремиться к не более 1,50C роста температуры.
Вопросы климатической политики становятся все более значимыми как в международной, так и в национальной повестке. На международном уровне идет обсуждение подходов к реализации Парижского соглашения по климату (наиболее острые дискуссии идут по вопросам реализации статьи 6 Парижского соглашения, регулирующей вопросы финансового и нефинансового взаимодействия между странами в рамках климатической повестки), подготовка определяемых на национальном уровне вкладов в достижение глобальных целей по снижению выбросов парниковых газов, которые должны быть представлены в 2020 г., подготовка к внедрению системы отчетности по выбросам парниковых газов, формирование инфраструктуры реализации проектов по сокращению выбросов и увеличению поглощений парниковых газов и прочие процессы.
Реализация климатической политики в целом ведет как к появлению новых возможностей, так и значительных рисков для развития экономики. Возможности, в первую очередь, связаны с наличием у Российской Федерации ряда важнейших «климатических активов», которые она может использовать для защиты своих объективных и справедливых социально-экономических интересов (так же, как и другие страны активно продвигают их экономические и политические стратегии в рамках Парижского соглашения). Кроме того, «климатические активы» в той или иной форме могут использоваться в интересах российского бизнеса.
К ключевым «климатическим активам» относятся следующие:
- Российская Федерация в 1990-2018 гг. сократила объемы выбросов парниковых газов сильнее всех других стран (на 48%);
- Российская Федерация располагает около 20% мировых лесов, обеспечивающих максимальное поглощение парниковых газов;
- в рамках принятых государством решений (в том числе в рамках национальных проектов) реализуется целый ряд содействующих снижению объемов выбросов парниковых газов мероприятий стоимостью в сотни миллиардов долларов США. В результате реализации данных мероприятий к 2030 г. Российская Федерация останется абсолютным лидером по сокращению выбросов парниковых газов;
- Российская Федерация обладает более низкоуглеродной структурой электроэнергетики, чем большинство стран мира: около 80% выработки электроэнергии осуществляется на электростанциях с низкими удельными эмиссиями парниковых газов.
Возможности для бизнеса в рамках климатической повестки могут реализовываться в рамках внедрения новых энергоэффективных технологий, реализации и использования в экономической деятельности результатов проектов по сокращению выбросов и увеличению поглощения парниковых газов (далее – климатические проекты), развития водородной энергетики, природоподобных технологий, реализации мероприятий по адаптации к изменениям климата.
Наибольший потенциал климатических проектов сосредоточен в следующих областях: лесоклиматические проекты, повышение эффективности энергогенерирующих установок, сбор и утилизация свалочного газа, повышение энергоэффективности жилых и промышленных зданий и инфраструктурных объектов, утилизация шахтного метана, модернизация и снижение энергоемкости производства и др.
Риски же связаны с возможностью использования различных форм фискальных и ограничительных механизмов государственного регулирования, что может вести к негативным социально-экономическим последствиям.
Одним из ключевых рисков для российских компаний в рамках климатической повестки в настоящее время является возможное введение в Евросоюзе трансграничного углеродного регулирования (далее – ТУР) в отношении углеродоемких товаров, импортируемых на территорию Евросоюза. Необходимо принимать во внимание, что подобные меры носят заведомо протекционистский характер и диктуются экономическими и геополитическими интересами стран Евросоюза, в том числе необходимостью повышения конкурентоспособности европейских производителей, а также снижения зависимости от импортных поставок энергоресурсов.
В настоящее время идет дискуссия о возможных формах введения такого регулирования, в том числе прорабатываются варианты таможенной пошлины, потребительского налога на рынках конечной продукции, а также распространение на импортеров требований европейской системы торговли квотами на выбросы парниковых газов (EU ETS). Предварительные консультации, проведенные Еврокомиссией по данному механизму, показали отсутствие консенсуса по многим базовым вопросам, в том числе по конфигурации ТУР, отраслевому охвату и направлениям использования собранных денежных средств. Независимо от этого, ТУР рассматривается Еврокомиссией как дополнительный источник доходов для бюджета Евросоюза – планируется ежегодно собирать с помощью данного механизма от 5 до 14 млрд. евро. Предполагается, что ТУР войдет в Европейский закон о климате, который должен быть принят летом 2021 г. Полномасштабное введение трансграничного углеродного регулирования может быть осуществлено в 2025-2030 гг.
В случае введения ТУР финансовые потери российских экспортеров, по оценкам российских экспертов, составят 2,8-3,6 млрд. евро в год. Однако необходимо учитывать, что данная оценка предполагает попадание под действие ТУР большинства углеродоемких экспортируемых товаров, что представляется маловероятным. В случае пилотного введения ТУР для отдельных секторов, что и предполагается, суммарная нагрузка на российскую экономику будет существенно ниже 1 млрд. евро в год.
Для предотвращения негативных последствий, связанных с введением ТУР, Российской Федерации целесообразно оспаривать введение трансграничного углеродного регулирования в рамках двустороннего взаимодействия с Евросоюзом, а также в рамках ВТО и международных переговорных площадок по климату. Представляется целесообразным делать основной акцент на то, что пунктом 1 статьи ХI Генерального соглашения по тарифам и торговле запрещается установление протекционистских тарифов, дискриминация между импортируемыми товарами и товарами внутреннего производства, иные скрытые ограничения международной торговли. В то же время, частью 5 статьи 3 Рамочной конвенции ООН об изменении климата устанавливается, что не допускается использование мер по борьбе с изменением климата для ограничения международной торговли.
Кроме того, целесообразно проработать возможность координации усилий по противодействию введению ТУР с другими заинтересованными сторонами, в том числе Китаем, США, странами ЕАЭС, а также проработать вопросы возможной компенсации для российских экспортеров в рамках ТУР результатов использования иных примененных ранее асимметричных мер со стороны Евросоюза.
В случае принятия Евросоюзом решения о запуске ТУР необходимо настаивать на справедливых и прозрачных условиях применения трансграничного углеродного регулирования, в том числе на:
- освобождении от платы отраслей промышленности, для которых Евросоюз предоставляет бесплатные квоты своим производителям;
- определении справедливого размера ставки платы за единицу углеродоемкости продукции;
- расчете углеродоемкости продукции по национальным методикам, разработанным с учетом международных стандартов;
- возможности снижения оценки углеродоемкости за счет реализации климатических проектов.
По мнению представителей базовых отраслей российской экономики, которые фактически и являются объектами климатической политики, государственное регулирование должно максимизировать возможности для развития и минимизировать риски на внешних рынках. Именно данный подход позволит защитить российские компании от внешних рисков, в том числе ТУР.
Таким образом, представляется необходимым обратить внимание ответственных федеральных органов исполнительной власти на следующие направления развития государственной климатической политики Российской Федерации как на приоритетные:
- Создание комплексной системы учета выбросов и поглощения парниковых газов, включающей отчетность регулируемых организаций о выбросах парниковых газов.
- Формирование комплексных нормативно-методических и инфраструктурных условий для реализации климатических проектов (разработка национальной процедуры учета, регистрации и выпуска в обращение углеродных единиц; обеспечение функционирования национального реестра углеродных единиц; утверждение методологии оценки базовой линии и мониторинга, в том числе по лесным проектам и др.).
- Формирование позиции с привлечением всех заинтересованных сторон и ее активное продвижение на международных переговорах по вопросам климата и торговли для всеобъемлющего учета интересов Российской Федерации и российских компаний:
- в части разработки правил реализации статьи 6 Парижского соглашения по климату с целью создания наиболее комфортных условий для максимальной коммерциализации российских климатических проектов; недопущения включения избыточных ограничений возможности реализации проектов по лесоразведению и лесовосстановлению; недопущения включения в нормативные правовые акты возможности введения глобальных фискальных и ограничительных механизмов регулирования выбросов парниковых газов и т.д.;
- в части возможного введения Евросоюзом ТУР с целью максимального воспрепятствования введению данного регулирования с использованием механизмов ВТО и РКИК ООН, в случае же его введения – максимального смягчения последствий для российских экспортеров и, при наличии возможности, поиск путей для дополнительного повышения их конкурентоспособности (за счет относительно низкой углеродоемкости отдельных видов экспортируемой российской продукции).
- Проведение комплексной работы по всем направлениям, способствующим повышению объективности и полноты оценки поглощения парниковых газов российскими лесами. Корректная оценка поглощения важна для разработки национальных целей по сокращению выбросов парниковых газов и выбора необременительных для экономики механизмов государственного регулирования их выбросов. В то же время целый ряд экспертов отмечает значительный потенциал для повышения текущей оценки поглощения парниковых газов российскими лесами и прочими экосистемами (фактически, в 2-3 раза относительно текущего уровня), что отвечает национальным интересам Российской Федерации.
РСПП поддерживает усилия Правительства Российской Федерации и Минэкономразвития России в формировании государственной климатической политики, а также подчеркивают необходимость сохранения открытого конструктивного диалога по вопросам разработки мер государственной климатической политики и выстраивания позиции Российской Федерации на различных международных площадках.