О практике энергосбережения

1. О позиции РСПП по проблемам энергосбережения в предыдущий период

19 сентября 2007 г. Бюро Правления РСПП приняло постановление «О позиции Российского союза промышленников и предпринимателей по вопросам формирования и реализации государственной политики в области энергоэффективности и энергосбережения». В нем были отражены основные барьеры, препятствующие энергосбережению (отсутствие эффективного стимулирования со стороны государства, правил учета и распределения получаемой экономии от сокращения расходования ресурсов и энергии, слабая коммерциализация научных идей, разработок и патентов, отсутствие системы управления политикой энергосбережения на государственном уровне и др.), а также предложены меры по повышению энергоэффективности.

28 ноября 2008 г. Правление РСПП приняло постановление «Об энергосберегающем потенциале российской экономики», в котором дана оценка принятых в 2008 году органами государственной власти мер по разработке правовой базы, формированию организационных структур повышения энергоэффективности, государственной поддержке и созданию благоприятного инвестиционного климата в этой области.

В частности, отмечалось, что:
- проводимая политика энергосбережения может принести необходимые результаты только при условии соблюдения балансов интересов участников рынка и системы государственного управления, прежде всего, путем повышения экономической заинтересованности потребителей топлива и энергии в энергосбережении, стимулировании частных инвестиций в этой сфере деятельности;
- нормативно-правовое регулирование должно основываться на системном подходе и сочетать комплекс инструментов («малозатратные меры быстрой отдачи», предполагающие наведение порядка при использовании топлива и энергии (устранение потерь энергоносителей при транспортировке и хранении, соблюдение энергоэкономичных технологических режимов), «базовые меры», «высокозатратные и высокоэффективные меры»).

Кроме того, в позиции РСПП содержались предложения по основным направлениям и механизмам реализации государственной политики в области энергосбережения с детализацией инструментов экономического стимулирования, а также замечания к проекту федерального закона «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности».

2. Государственная политика в области повышения энергетической эффективности экономики в 2009-2010 гг.

23 ноября 2009 г. принят Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
С принятием закона получили правовое закрепление новые подходы и процедуры, необходимые для внедрения энергосберегающих технологий, связанные с:
- обеспечением энергетической эффективности при обороте товаров;
- обеспечением энергетической эффективности зданий, строений, сооружений;
- повсеместным внедрением учета используемых энергетических ресурсов;
- расширением случаев проведения обязательных энергетических обследований;
- заключением и реализацией энергосервисных договоров (контрактов);
- энергосбережением в государственных (муниципальных) учреждениях;
- учетом энергетической эффективности при размещении заказов для государственных или муниципальных нужд.

В ноябре 2009 года Минэнерго России подготовлен и направлен на согласование в заинтересованные органы исполнительной власти проект Государственной программы энергосбережения и повышения энергетической эффективности на период до 2020 года.

Важнейшие задачи Программы: устойчивое повышение эффективности энергопотребления в секторах российской экономики, в том числе за счет запуска механизмов стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности в различных сферах экономики Российской Федерации, реализации типовых энергосберегающих проектов, активизирующих деятельность хозяйствующих субъектов и населения по реализации потенциала энергосбережения; сохранение и расширение потенциала экспорта энергоресурсов и доходной части бюджета за счет сокращения неэффективного потребления энергии на внутреннем рынке; снижение объемов выбросов парниковых газов.

Целевые индикаторы и показатели Программы:
- обеспечение за счет реализации мероприятий Программы снижения энергоемкости ВВП не менее чем на 7,4% на первом этапе (к 2015 г.) и на 13,5% на втором этапе (к 2020 г.);
- обеспечение годовой экономии первичной энергии в размере не менее 85 млн. тут на первом этапе в 2015 г. и 170-180 млн. тут. на втором этапе в 2020 г.;
- обеспечение производства электроэнергии за счет использования возобновляемых источников энергии к 2020 году на уровне 4,5% (от общего объема производства электроэнергии в 2020 году).

Всего на реализацию Программы планировалось израсходовать более 12 трлн. руб., включая средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетные источники.

Среди основных механизмов государственной поддержки, отраженных в Законе и проекте Программы, можно выделить:
- возмещение части расходов на уплату процентов по кредитам (займам), полученным в кредитных организациях на осуществление инвестиционной деятельности (проектов) в области энергосбережения и повышения энергоэффективности;
- предоставление инвестиционного налогового кредита в целях повышения энергоэффективности производства товаров, выполнения работ, оказания услуг;
- предоставление права применения хозяйствующими субъектами повышающих коэффициентов к установленной норме амортизационных отчислений;
- бюджетное софинансирование, субсидирование или льготное бюджетное кредитование;
- применение пониженной налоговой ставки (налог на имущество);
- тарифное стимулирование;
- льготный порядок технологического присоединения;
- заключение концессионных соглашений и долгосрочных договоров аренды;
- проведение инвестиционных конкурсов и аукционов;
- вовлечение в хозяйственный оборот неиспользуемого либо неэффективно используемого имущества путем передачи в аренду, продажи либо приватизации;
- передача права пользования земельными и иными ресурсами на льготных условиях;
- предоставление гарантий и консолидация ресурсов;
- введение антимонопольных ограничений;
- оказание услуг государственными, автономными учреждениями и муниципальными унитарными предприятиями на безвозмездной или льготной основе;
- создание пула проектов совместного осуществления.

Федеральным законом № 261-ФЗ от 23.11.2009 и проектом вышеупомянутой Государственной программы энергосбережения были учтены предложения РСПП 2007-2008 гг. о том, что правовое регулирование в области энергосбережения должно основываться на принципах поддержки и стимулирования повышения энергетической эффективности, системности и комплексности проведения мероприятий, но по состоянию на 30 сентября 2010 г. проект Государственной программы энергосбережения Правительством РФ не рассмотрен.

В декабре 2009 г. образовано Российское энергетическое агентство, на которое возложены функции оператора создаваемой государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Принято распоряжение Правительства РФ № 1830-р об утверждении Плана мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в Российской Федерации, направленных на реализацию Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный план предусматривает принятие до конца 2010 года более 60 подзаконных актов, направленных на детализацию деклараций Федерального закона, механизмов государственного регулирования, форм и методов поддержки конкретных мероприятий по энергосбережению. Органами исполнительной власти допущены серьезные нарушения сроков принятия НПА, что было отмечено в июне 2010 года Председателем Правительства РФ Путиным В.В.

К 1 августа 2010 г. в соответствии с Федеральным законом № 261-ФЗ от 23.11.2009 требовалось разработать программы энергосбережения во всех субъектах Российской Федерации. По состоянию на 30 сентября с.г. такие программы приняты более чем в 50 регионах. При этом, по оценке бизнеса, уровень его участия в подготовке программ энергосбережения в субъектах Российской Федерации был недостаточен.

3. Оценка эффективности проводимой государственной политики энергосбережения и предложения РСПП

Российский союз промышленников и предпринимателей, поддерживая действия федеральных и региональных органов власти по формированию целенаправленной политики повышения эффективности использования ресурсов, реализации пилотных (типовых) проектов в ряде субъектов Российской Федерации с возможностью их последующего тиражирования, отмечает следующее.

В структуре производственных затрат большинства промышленных предприятий России стоимость энергии составляет от 3 до 5 % (за исключением энергоемких производств (нефтепереработка, нефтехимия, металлургия и др.)). Руководители многих предприятий оценивают экономический потенциал энергосбережения слишком консервативно - выгоды от экономии энергии рассматриваются как незначительные по сравнению с расходами по разработке и внедрению проектов.

Не менее важная проблема, по оценкам компаний-членов РСПП, – недостаточный доступ к долгосрочным финансовым ресурсам (высокие процентные ставки остаются главным препятствием, учитывая, что международный кризис ликвидности сделал заимствования на международных рынках менее доступными) при сохранении актуальности вопроса возмещения затрат, вложенных в энергосбережение. Почти две трети предприятий, опрошенных РСПП, считают нехватку финансовых ресурсов основным препятствием к реализации энергосберегающих проектов.

Отсутствие информации о повышении энергоэффективности объясняется как несовершенной практикой учета энергозатрат, так и отсутствием адекватного доступа к информации, прежде всего, на региональном уровне.

Ключевым препятствием является сохранение низкой мотивации к энергосбережению среди представителей бизнеса и значительной части населения (неактуально с точки зрения экономии ввиду ее незначительности, «последнее социальное благо», от которого невозможно отказаться, др. причины).
В то же время, около трети опрошенных РСПП руководителей компаний отметили получение положительного экономического эффекта для потребителей в результате проведения энергосберегающих мероприятий в организациях, осуществляющих производство и передачу энергетических ресурсов.
Несмотря на очевидный прогресс в сфере повышения энергоэффективности, по мнению РСПП, необходимо реализовать ряд мер, направленных на выполнение положений Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Среди принятых (опубликованных) по состоянию на 27 сентября 2010 г. подзаконных актов ни один не направлен на реализацию заложенных в законе принципов экономического (инвестиционного) стимулирования проектов и программ энергосбережения.

В случае сохранения текущей ситуации существует риск невыполнения стратегических задач в сфере повышения энергоэффективности российской экономики.

Дополнительные меры по стимулированию повышения энергоэффективности

По имеющимся оценкам, приблизительно половина капиталовложений в повышение энергоэффективности финансово привлекательна для инвесторов при текущем уровне цен на энергоресурсы, однако даже финансово эффективные инвестиции в энергоэффективность реализуются медленно. В промышленности использование 80% потенциала повышения энергоэффективности через реализацию компанией соответствующих программ оправдано с финансовой точки зрения, но лишь немногие предприятия полностью реализуют все имеющиеся возможности.

Большинство энергосберегающих проектов, реализованных на промышленных предприятиях, имеют срок окупаемости от 2 до 6 лет и могут быть профинансированы через банковские кредиты. Но в настоящее время банки не могут предложить привлекательных условий финансирования проектов по модернизации. При этом банковские институты рассматривают кредитование энергоэффективных проектов только как узкую нишу и недооценивают спрос на их финансирование.

Экономия энергии для конечных потребителей должна сопровождаться не только дополнительным снижением потребления первичной энергии по всей системе производства и передачи энергоресурсов, но и непосредственно влиять на величину устанавливаемых тарифов (цен) на энергоресурсы.

В то же время сохраняются негибкие условия договоров на электро- и газоснабжение. Потребители авансируют электро- и газоснабжающие организации, при этом размер оплаты основывается на прогнозах спроса, а не на реальной величине потребления. В результате компании по-прежнему заинтересованы в сохранении договорных лимитов и избыточном потреблении энергии, а не в экономии электроэнергии или газа.

Предложения:
- внедрение на практике механизма частичного субсидирования государством процентов по кредитам, полученным для реализации энергоэффективных проектов (мера, которая поддержана наибольшим количеством опрошенных РСПП компаний);

- разработка и реализация финансовыми (кредитными) организациями специализированных продуктов и услуг в области энергоэффективности и активное продвижение данных продуктов среди клиентов;

- создание финансовых механизмов в виде грантового, посевного и венчурного фондов, обеспечивающих отбор и финансирование перспективных инновационных энергетических проектов ранних стадий;

- привлечение прямых инвестиций из средств Инвестиционного фонда и Внешэкономбанка для крупных энергоэффективных проектов (модернизация оборудования и технологий) с длительными сроками окупаемости (свыше 3 лет), а также проектов по развитию инфраструктуры предприятия;

- оценка возможности реализации проекта РСПП по созданию общероссийской базы данных (реестра) энергоэффективных технологий с проведением предварительной экспертизы и выдачей заключения о научной обоснованности, технической и коммерческой привлекательности проектов в целях содействия их включению в региональные, муниципальные и корпоративные программы энергосбережения, а также рейтингования потребительской ценности проектов и распространения соответствующей информации среди заинтересованного круга лиц;

- установление сниженных тарифов для компаний, реализующих программы по энергосбережению/повышению энергоэффективности (возможность «двойного выигрыша» – снижение объемов потребления при оплате сохраняющихся объемов по более низким тарифам). Аналогичные меры можно предложить гражданам, используя в качестве пилотных площадок ТСЖ. Например, в случае перехода на закупки энергосберегающих ламп и реализации других мер, направленных на снижение энергопотерь, возможно установление для данного ТСЖ более низких тарифов. В перспективе пилотные проекты могут стать стандартными мерами по стимулированию ответственного отношения граждан к энергоресурсам;

- исключение ситуации, при которой после выполнения компанией программы по повышению энергоэффективности выставляются требования по оплате непотребленной в результате реализации программы электроэнергии. Возможное решение – утверждение на уровне Правительства Российской Федерации типовых договоров, предусматривающих отсутствие необходимости у компании-потребителя электроэнергии (газа) оплачивать разницу между их законтрактованными и реально потребленными объемами, сформировавшуюся в результате реализации программы по энергосбережению/повышению энергоэффективности.

- использование механизмов ГЧП, в том числе содействие промышленным предприятиям в реализации энергосберегающих проектов посредством формирования соответствующего портфеля таких проектов в единый пакет для повышения его инвестиционной привлекательности;

- принятие Государственной программы энергосбережения и повышения энергетической эффективности на период до 2020 года. Принятие Программы позволит логически увязать основные документы государственной энергетической политики (Энергетическая стратегия до 2030 года, Государственная программа до 2020 года, региональные программы) и сбалансировать мероприятия по энергоэффективности, охватывающие все отрасли экономики Российской Федерации;

- создание соответствующих стимулов у работников предприятий. Основной сферой ответственности технических специалистов является обеспечение предприятия энергоресурсами, а вопросы их эффективного использования отходят на второй план. Представляется необходимым формирование руководством компаний отдельных задач для работников по снижению энергозатрат с введением в практику премирования по результатам достигнутой экономии;

- создание на федеральном/региональном уровне (например, в Российском энергетическом агентстве) механизма предварительного отбора проектов путем проведения научно-технической, инвестиционной экспертизы и выдачи экспертного заключения о научной обоснованности, технической реализуемости и коммерческой эффективности проекта. Наличие данного заключения, выданного уполномоченным органом, окажет содействие разработчикам проектов в привлечении инвесторов и финансирования;

- учет энергоэффективности оборудования в качестве ключевого критерия отбора в объявляемых конкурсах на реализацию энергоэффективных проектов и поставку энергетического оборудования для госзаказчиков. С этой целью необходимо разработать методику оценки показателей энергоэффективности оборудования с обязательным включением данных показателей в конкурсную документацию;

- стимулирование развития российского энергетического машиностроения за счет трансфера ведущих мировых технологий в области энергоэффективности и их интеграции в отечественную энергетику. Необходимо обеспечить принятие решений по упрощению импорта комплектующих для российских производителей и сборочных предприятий, выпускающих энергетическую технику и оборудование в России по зарубежным лицензиям и технологиям;

- создание условий, при которых управляющие компании в жилищном секторе получат возможность легального получения прибыли при реализации программ по снижению энергопотребления;

- использование потенциала двусторонних межстрановых энергетических агентств, в том числе для трансфера в Россию экономически обоснованных западных технологий.

Развитие сектора энергосервисных услуг

Остро стоит проблема развития системы проведения энергоаудита. Четверть компаний, участвовавших в опросе РСПП, провела энергоаудит, большинство планируют сделать это в ближайшее время.

В то же время, данный рынок развит недостаточно. Отдельный вопрос - подготовка квалифицированных кадров в области энергоаудита. По мнению компаний – членов РСПП, подготовка и сертификация аудиторов за 72 часа приведет к дезинформации потребителей и дискредитации программ энергетических обследований, поскольку такая подготовка носит ознакомительный, а не обучающий характер.

Предложения:
- энергетическое обследование (аудит) и последующая реализация рекомендуемых мероприятий в первую очередь должны осуществляться в государственных, муниципальных предприятиях и учреждениях, а также предприятиях с долей государственной собственности. Частные предприятия делают это в соответствии со своими планами, программами и возможностями, в добровольном порядке;

- подготовка специалистов в сфере энергоаудита должна иметь практический прикладной характер и осуществляться на производственных объектах при соответствующей специализации образовательного уровня обучаемого;

- рассмотреть возможность свободного допуска на рынок иностранных компаний, специализирующихся на энергоаудите. Данное предложение поддержали большинство опрошенных РСПП компаний;

- вернуться к обсуждению вопроса о целесообразности обязательного вхождения компаний, занимающихся энергетическим обследованием, в саморегулируемые организации, учитывая, что опыт использования механизмов СРО в ряде секторов отрицателен.

Информационная открытость

В настоящее время качество сбора информации в сфере энергоэффективности/энергосбережения, ее доступность и система верификации (проверки) не устраивают заинтересованные стороны. В частности, крупные потребители энергии представляют отчеты по удельному энергопотреблению Федеральной службе государственной статистики, однако сводных данных по большинству секторов в открытом доступе нет. Руководства лучшей практики, разработанные в других странах, и описание международного опыта для проведения сопоставительного анализа не адаптированы к использованию в России.

При этом средние промышленные предприятия зачастую не имеют представления о самых современных технологиях и практике энергоменеджмента, которые могут снизить энергозатраты. Промышленные потребители, как правило, не применяют новые технологии, которые представляются им не апробированными и, возможно, более затратными.

Предложения:
- создание государственного реестра энергоэффективных технологий, содержащего информацию о наилучших разработках в данной сфере;

- создание в регионах специальных пилотных центров, где можно ознакомиться с современными (в том числе и зарубежными) технологиями, оборудованием и экономическими практиками в области энергоресурсосбережения (наилучшие доступные технологии). Такие центры могут быть и базой для подготовки специалистов в области энергоресурсосбережения. Оптимальный механизм создания и функционирования центров – государственно-частное партнерство;

- публичная доступность всей информации о ходе реализации положений Федерального закона № 261-ФЗ от 23.11.2009 и соответствующих нормативных правовых актов, включая региональные и муниципальные, в т.ч. статистических данных о начальном (базовом) уровне потребления энергоресурсов, потерях и потребностях в конкретных отраслях промышленности, сельского хозяйства, конкретных государственных и муниципальных предприятиях и учреждениях, республиках, областях, городах и районах;

- повышение доступности информации для промышленных предприятий о проводимых мероприятиях по закупке для государственных нужд энергоэффективной продукции и приборов учета энергоресурсов.

Региональная политика в сфере энергосбережения

Опережающие сроки разработки региональных программ по сравнению со сроками завершения энергетического обследования и составления энергетических паспортов (распоряжение Правительства РФ № 1830-р от 01.12.2009) ухудшили качество программ, сделав их во многом декларативными без установления конкретных целей и мероприятий.

Директивная политика пропорционального снижения энергоемкости в субъектах Российской Федерации должна учитывать мероприятия и целевые показатели, достигнутые в предыдущие годы, поскольку «стартовые» условия модернизации промышленности (по состоянию на 2009-2010 гг.) существенно отличаются.

Например, в ряде субъектов России к 2010 г. уже реализованы две региональные программы энергосбережения и энергоемкость в сравнении с 1999-2000 гг. снижена на 30-40 процентов. В таких регионах, уже реализовавших базовые меры («меры быстрой отдачи»), дальнейшее снижение энергоемкости ВРП требует значительных финансовых ресурсов в условиях неочевидности экономического эффекта, исходя из сроков окупаемости проектов и других существенных факторов.

Предложения:
- учет реализованных в регионах программ по повышению энергоэффективности и достигнутого уровня снижения энергопотребления при формировании целевых показателей энергоэффективности субъекта РФ, в том числе для целей оценки эффективности деятельности органов региональной власти;

- доступность региональных программ для анализа и механизм учета предложений по их корректировке со стороны потенциальных исполнителей работ по их реализации;

- синхронизация региональных программ с корпоративными программами энергосбережения предприятий, являющихся крупнейшими потребителями на уровне субъекта Российской Федерации.

Повышение эффективности управления

Распыление ответственности за реализацию государственной политики в области энергоресурсосбережения между несколькими министерствами резко усложнило взаимодействие между бизнесом, исполнительной и законодательной ветвями власти.

Предложения:
- концентрация в одном органе (как минимум, более четкое распределение) полномочий, ресурсов и ответственности за реализацию политики по энергосбережению и повышению энергоэффективности;

- четкая фиксация схем движения финансовых средств при реализации положений закона для федеральных, региональных и муниципальных предприятий и учреждений. Требуется определить, будут ли выделены специальные бюджетные средства для организации энергетических обследований, разработки программ по повышению энергоэффективности и реализации этих программ или предприятия (учреждения) должны делать это за свой счет с последующей компенсацией из возникающей экономии.